Estado de Derecho en Paraguay
Definición
Según el Secretario General de las Naciones Unidas, el Estado de Derecho puede definirse como «un principio de gobernanza en el que todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, están sometidas a leyes que se promulgan públicamente, se hacen cumplir por igual y se aplican con independencia, además de ser compatibles con las normas y los principios internacionales de derechos humanos».
Evolución
Las doctrinas que abordan el tema “Estado de Derecho” se enfocan básicamente en las características o rasgos que el ejercicio del poder debe poseer en un Estado. Si estas características o rasgos propuestos concurren o están presentes en un Estado, este constituiría un “Estado de Derecho”.
El origen de este tipo de enfoques o proposiciones se dio con la caída del denominado “antiguo régimen”. En un principio, se propuso que, a diferencia de un “Estado autocrático” (en el que se vivía bajo el imperio de la voluntad de una persona o de un grupo que acumulaba la suma del poder), el ejercicio del poder en un “Estado de Derecho” debía estar fundado y limitado por una ley; en especial, cuando la injerencia debía afectar la libertad o la propiedad de los ciudadanos.
Estas ideas han tenido un complejo desarrollo y evolución hasta llegar a las proposiciones conceptuales que existen en la actualidad. Existen varias conceptualizaciones de la denominación “Estado de Derecho” y de expresiones correspondientes, en otros idiomas.
La etapa histórica del final del absolutismo o antiguo régimen, desarollada en el periodo comprendido entre el siglo XVIII y el XIX, se caracterizó por reclamos que determinaron una transformación en la sociedad y en la concepción del Estado.
En un primer momento, el reclamo se centró en limitar el ejercicio del poder estatal a partir de la introducción del principio de legalidad para determinados aspectos; estas ideas surgen como opuestas al “Estado absolutista”.
En el territorio de la actual Alemania, la expresión Reschtsstaat fue utilizada para tematizar la idea de limitar el poder por y mediante la Ley; esta encontró su paralela en inglés con las locuciones: Laws Empire o Rule of law; en francés: État de Droit; y en español “Estado de Derecho”.
Como primer antecedente, con el campo significativo señalado, puede mencionarse a la locución inglesa Laws Empire, empleada en 1656 por James Harrington en su obra The Commonnwealth of Oceana, en la que es utilizada para describir a un Estado en el que deberían “gobernar las leyes”.
Las raíces del concepto surgieron con bastante anterioridad. Se atribuye a Aristóteles la afirmación de que “El gobierno de las leyes es mejor que el de cada individuo”, refiriéndose de manera explícita a la protección que otorga el derecho con respecto a la arbitrariedad del tirano.
También puede mencionarse en este sentido, la Carta Magna de 1215, que es el primer instrumento escrito con que, por primera vez, se estableció límites al poder de los monarcas. Vale la pena mencionar la siguiente regulación “Ningún hombre libre debe ser encerrado, tomado prisionero, desposeído o privado de sus derechos o de alguna otra manera ser lesionado en los mismos; tampoco será condenado o castigado en prisión, a no ser que sea por un juzgamiento conforme a la ley, que recaiga de sus iguales tomando en consideración el derecho del estado”. Pasos importantes también significaron la Petition of Right en 1628, el Habeas Corpus en 1679, el Bill of Rights (1689) y el Act of Settlement en 1701.
La expresión alemana “Rechtsstaat” aparece utilizada por Johann Wilhelm Placidus o Johann Wilhelm Petersen en su “Literatura de la Doctrina del Estado”. En 1798, Placidus tematizó la Teoría del Estado de Emanuel Kant y se refirió al pensamiento de este autor y al de sus seguidores como “Escuela Crítica-Kritische Schule” o “Escuela de la Doctrina del Estado de Derecho-Schule del Rechts-Staats-Lehre”.
Kant, en su obra “Metafísica de la Moral-Metaphysik der Sitten”(1797) no utiliza la expresión Rechtsstaat, pero propugna los derechos de libertad de los ciudadanos, así como que los actos de la administración deben tener fundamentos y límites legales y, en consecuencia, que los ciudadanos deberían poder defenderse de los actos de las autoridades por medios procesales.
Lo dicho hasta aquí da cuenta de las diversas situaciones en que se realizó el desarrollo de las distintas concepciones originadas con la finalidad de limitar el ejercicio del poder estatal. Esta aproximación muestra que estos conceptos no son idénticos (pues varían en mayor o menor medida de teórico en teórico) y tampoco puede apreciarse exactamente el mismo desarrollo, ni los mismos énfasis, en los distintos lugares.
Lo mencionado no obsta, sin embargo, a realizar una visión de conjunto en cuanto a la evolución de estas ideas. Siguiendo a Mendonca, se puede realizar una aproximación semejante distinguiendo las siguientes tres etapas:
1. Etapa de limitación
Esta etapa se ubica en los orígenes del Estado constitucional y el contenido característico es la limitación del poder del Estado, en el sentido de establecer que su ejercicio se ajuste o someta a determinadas formas jurídicas; fundamentalmente, que toda intervención en la libertad y la propiedad de los ciudadanos sea decidida por ley. Este es el contenido conceptual que se asocia a los dos primeros tercios del siglo XIX.
2. Etapa de extensión
Consolidadas las reivindicaciones del sometimiento del poder público a la ley, la noción pasó a abarcar la legalidad de la acción cotidiana de la administración pública, mediante el establecimiento de la facultad del control judicial de dicha administración. En la segunda mitad del siglo XIX, esta idea se consolida con la conformación de una jurisdicción especializada: la jurisdicción contencioso-administrativa.
3. Etapa de democratización
Con el advenimiento del denominado constitucionalismo democrático, posterior a la Primera Guerra Mundial, en la segunda década del siglo XX, la discusión se ocupó de la necesidad de brindar una configuración democrática al poder público; de tal manera que las ideas de “Estado democrático” y “Estado de derecho” se encuentran actualmente íntimamente relacionadas.
Características
Algunas características del Estado de Derecho son:
I. Imperio de la ley
Este componente definitorio del principio de “Estado de Derecho” puede definirse como un sometimiento a la ley de los órganos de gobierno del Estado. Como se mencionó precedentemente, en el “antiguo régimen” los titulares del poder eran “absolutos”, en el sentido de que no estaban limitados por instancia alguna, sino que los habitantes del Estado vivían bajo el imperio de la voluntad de ellos.
De esta manera, en un Estado de Derecho, el gobierno, en su actuación, debe respetar siempre la ley, ajustando a ella su modo de proceder y actuar exclusivamente a lo autorizado por la misma. La ley constituye así el fundamento y el marco de actuación de los órganos estatales, previniendo de esta manera la arbitrariedad por parte de las personas que ejercen el poder.[1] La Ley se constituye en el principal instrumento de gobierno.
Este es un requerimiento expreso en nuestro ordenamiento ya que el art. 127 de la CN establece que toda persona tiene la obligación de cumplir las leyes. La misma autoriza la crítica; pero prohíbe su desobediencia.
II. División de poderes
En el antiguo régimen, el poder se concentraba en una persona o en un grupo de ellas y esto favorecía su ejercicio abusivo. Como consecuencia, se concibió la institucionalización y la división del poder.
Para evitar la concentración del poder, se establecieron tres órganos: uno, encargado de crear y derogar normas generales (Poder Legislativo); otro, encargado de determinar las normas aplicables a situaciones particulares y de disponer en determinadas circunstancias el cumplimiento compulsivo de lo resuelto (Poder Judicial); y otro, encargado de ejecutar estas medidas, así como lo dispuesto en las leyes (Poder Ejecutivo).
El art. 3 de la Constitución Nacional dispone que el gobierno paraguayo es ejercido por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control. Los arts. 182, 247 y 226 de la Constitución Nacional asignan las funciones básicas más arriba descritas a cada uno de estos órganos.
De la disposición referida que establece la separación de poderes, se deriva una proscripción de que un poder realice funciones propias de otro y, además, hace una referencia expresa a esta prohibición cuando establece que ninguno de ellos puede atribuirse ni otorgar a otro, ni a persona alguna (individual o colectiva) facultades extraordinarias o la suma del poder público.
III. Monopolio de la fuerza
Se ha hecho mención a la división de poderes; es decir, a la creación de diferentes órganos para el ejercicio de funciones del poder de manera a evitar su concentración.
Esta creación significa también una institucionalización para su ejercicio. El ejercicio del poder, a través de estas instituciones jurídico-políticas, es a su vez una condición para la existencia del monopolio de la fuerza estatal, pues este no existiría si no se instituyeran órganos autorizados a establecer, disponer y aplicar medidas coactivas.
En un Estado de Derecho deben existir normas que establezcan la competencia de las autoridades públicas encargadas de aprobar normas de conducta y de ejercer la fuerza de conformidad con ellas. Este cuerpo de normas debe determinar las condiciones bajo las cuales debe ejercerse la fuerza física, estableciendo un aparato de autoridades cuya función es disponer y llevar a cabo su ejercicio en casos específicos. En este sentido los arts. 172 y 175 de la Constitución Nacional regulan la composición y funciones de la fuerza pública, instituida para la defensa y seguridad nacional, otorgando la competencia a las fuerzas militares y policiales.
Por otra parte, en el art. 15 de la Constitución Nacional se prohíbe hacer justicia por sí mismo o reclamar los derechos con violencia. No obstante, el sistema autoriza excepcionalmente el uso de la fuerza, pudiendo mencionarse la legítima defensa y otros supuestos de causas de justificación.
IV. Responsabilidad del estado y los funcionarios
Otra característica del “Estado de Derecho” es la responsabilidad patrimonial y de sus funcionarios por los actos ilegítimos de gobierno. Ante la antijuridicidad del obrar estatal y la causación de un daño por actos culpables corresponde su resarcimiento, sin espacio a excepciones basadas en la idea de soberanía, como equivalencia de un poder omnímodo, absoluto e infalible. La organización estatal y sus miembros deben proceder conforme al ordenamiento jurídico y responder, en su caso, por sus actos, reparando civilmente un daño ilegítimo o incluso penalmente.
En este sentido, en el art. 106 de la Constitución Nacional se establece que ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad y que en caso de transgresión, delito, o falta cometida en el ejercicio de sus funciones son personalmente responsables, sin perjuicio de una responsabilidad subsidiaria del Estado. Por otra parte, en el inc. 17 inc. 11 de la Constitución Nacional se establece que toda persona tiene el derecho a ser indemnizada, en caso de condena por error judicial, en procesos en los cuales pueda recaer pena o sanción.
V. Seguridad jurídica
Otra característica definitoria esencial del “Estado de Derecho” es la denominada seguridad jurídica, que tiene que ver con la confianza en el funcionamiento del ordenamiento jurídico, basada en la previsibilidad de los actos del gobierno.
La idea de seguridad jurídica presupone ciertos rasgos en la legislación, como ser: publicidad, generalidad, irretroactividad, estabilidad, eficaz y claridad.
La publicidad tiene que ver con un mecanismo que ofrezca al ciudadano la posibilidad de conocer el contenido de la ley. Este constituye un presupuesto lógico para que la ley “impere”, pues no resulta posible guiar la conducta al ordenamiento sin un conocimiento de lo que es mandado, prohibido o permitido.
Los arts. 213 y 238 inc. 3 de la Constitución Nacional establecen un mecanismo de publicidad para las leyes sancionadas por el Congreso; se dispone que las leyes obligan a partir de su promulgación por parte del Poder Ejecutivo y de su publicación.
El rasgo de generalidad significa que la ley no puede significar una injerencia o intervención en los bienes jurídicos de manera individual. En este sentido, el art. 127 de la Constitución Nacional impone la obligación de cumplir las leyes, mientras que el art. 47 inc. 2 consagra la igualdad ante las leyes.
La irretroactividad significa que la ley no es aplicable a hechos, supuestos o conductas ocurridos antes de su vigencia, pues no resultaría posible exigir su cumplimiento antes de su publicación y promulgación. De esto se deriva que, en principio, las leyes rigen para lo futuro; existiendo determinadas excepciones. El art. 14 y el art. 17 inc. 3 de la Constitución Nacional hacen referencia a la irretroactividad de las leyes, con excepción de las más favorables a los procesados o condenados.
Por otra parte, la estabilidad de la legislación permite “calcular” los efectos jurídicos de los comportamientos, generando un ambiente de confianza respecto al contenido del derecho.
La eficacia tiene que ver con el cumplimiento espontáneo o compulsivo de la ley; si esto ocurre es positivo para la confianza en el sistema, pues hace previsible el comportamiento de los afectados.
Para que la ley sea una herramienta de gobierno efectiva, debe ser comprensible; sus destinatarios, para poder comportarse conforme lo requiere el ordenamiento, deben comprender lo que les está mandado, prohibido o permitido. Es por esto que se requiere que la ley sea clara. Esta característica se refiere a la ausencia de imprecisiones en relación a los supuestos (fácticos) regulados, así como a las consecuencias normativas aplicables. Esto favorece paralelamente a la separación de poderes, pues ante la claridad de la legislación se evita o reduce una excesiva discrecionalidad de los órganos encargados de su aplicación.
Instituciones del Estado de Derecho
La mayoría de los estados modernos adoptan la clásica separación e independencia de poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Esta fórmula fue propuesta por el filósofo Francés Montesquieu en su obra “El Espíritu de las Leyes” (1748) sobre la base de trabajos anteriores del Filósofo Inglés John Locke (Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil -1690-).
El propósito de este principio es evitar la concentración de poder e introducir un sistema de pesos y contrapesos (checks and balances) a fin que ninguno de los poderes arrogue mayor autoridad que los demás.
Poder Ejecutivo
Dentro del principio de separación e independencia de los poderes, el Ejecutivo tiene por función administrar el Estado aplicando las leyes.
Poder Legislativo
Este poder es el que crea las leyes (función legislativa) y controla la correcta administración del Estado por parte del ejecutivo.
Poder Judicial
Por medio de los jueces y tribunales, el Poder Judicial es el encargado de resolver los conflictos suscitados entre ciudadanos y entre estos y el Estado.
Instituciones del Sistema de Justicia
1.Corte Suprema de Justicia
Es la máxima instancia judicial y tiene a su cargo el gobierno Judicial.
2. Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados
Es el órgano encargado de enjuiciar y remover a los magistrados del Poder Judicial y a los agentes fiscales del Ministerio Público.
3. Consejo de la Magistratura
Es la Institución encargada de seleccionar y elaborar ternas de candidatos a ocupar cargos en el Poder Judicial, el Ministerio Público y el Ministerio de la Defensa Pública.
4. Ministerio Público
Es la institución encargada de representar a la sociedad ante los órganos jurisdiccionales.
5. Ministerio de la Defensa Pública
Esta institución tiene por misión ejercer la defensa, de las personas que lo soliciten, ante los órganos jurisdiccionales.
6. Policía Nacional
Es la institución encargada de preservar el orden público, así como los derechos y la seguridad de las personas y, bajo dirección judicial, investigar los delitos.
